房地產(chǎn)稅全國統(tǒng)一征收會有怎樣的風險？

我們現(xiàn)在講的房地產(chǎn)稅是一個在持有環(huán)節(jié)針對居民居住房屋征收的稅，但是，一般而言，房地產(chǎn)稅是一個口徑比較寬的概念，是包含房地產(chǎn)交易的稅收和持有環(huán)節(jié)的稅收在內(nèi)的一個稅制體系。

從稅制體系重構(gòu)的角度，在房地產(chǎn)稅體系框架中來考慮房地產(chǎn)稅的改革，我們要設(shè)計一個兼顧交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅體系。問題是怎么兼顧?我們首先需要有一個基本原則，明確大的方向，然后再依據(jù)這個原則考慮一些改革的具體策略。

一、房地產(chǎn)稅體系重構(gòu)原則

房地產(chǎn)稅體系重構(gòu)的第一條原則就是房地產(chǎn)交易稅和房地產(chǎn)持有稅并重建設(shè)。這就是說，房地產(chǎn)稅改革不是房地產(chǎn)持有稅替代房地產(chǎn)交易稅，不是以后房地產(chǎn)交易稅就沒有了，就轉(zhuǎn)變?yōu)槌钟卸惲?。我認為這一觀點不對，兩種稅應(yīng)該是并重的。當然，兩種稅的作用不一樣，這應(yīng)該成為一個共識。

在這個共識的前提下，我們需要考慮兩種稅收應(yīng)該有不同的定位，所以，房地產(chǎn)稅制體系重構(gòu)的第二條原則，就是要明確不同的房地產(chǎn)稅的功能定位，籌資目的的房地產(chǎn)交易稅和調(diào)控目的的房地產(chǎn)交易稅要各歸其位。

持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅應(yīng)該定位為基層地方政府公共支出的籌資方式，而交易環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅稅種較多，要按照籌集財政資金和調(diào)控房地產(chǎn)價格兩種目的加以區(qū)分——按照我國目前稅制規(guī)定，房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)涉及增值稅、城市維護建設(shè)稅和教育費附加、土地增值稅、印花稅和契稅，這些房地產(chǎn)交易稅收的定位和目的不一樣，一種是籌資性質(zhì)的，就是為了收錢的，還有就是調(diào)節(jié)性質(zhì)，就是主要調(diào)控房價。

要把房地產(chǎn)交易稅收里面的這兩種稅區(qū)分開來，比如契稅是最容易做成調(diào)節(jié)房價的稅收，像加拿大溫哥華和多倫多最近幾個月房價下降了，為什么?因為這兩個城市有了一種外國投資者買家稅，按照購買價的15%征收，與中國的契稅征收方式相同。它很簡單，提高稅率，房價就下來了;稅減一下，價格就會回升，香港也是這樣的。所以，這個契稅就可以把它打造成調(diào)控房價的稅收，既簡單又透明!我不贊同把持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅定位成調(diào)節(jié)房價的稅。

房地產(chǎn)稅制體系重構(gòu)的第三個原則是，持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該重在機制建設(shè)。這仍然是一個最基本的稅制建設(shè)目標問題，未來的持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅究竟主要目的是什么?應(yīng)該抓住哪個重點?我認為，應(yīng)該重在機制建設(shè)和制度建設(shè)。持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅是基層地方政府的稅，不是一般的地方稅，雖然它會帶來一定數(shù)量收入，但是在相當長的一段時間內(nèi)，基層政府層面的房地產(chǎn)稅主要重在機制建設(shè)，使它形成一個可循環(huán)的、可復(fù)制的和可不斷持續(xù)的現(xiàn)代稅收制度。

這幾年我一直在研究這個問題，主要研究房地產(chǎn)稅改革決策的五大機制：

第一是地方自主決策機制，中央統(tǒng)一指導(dǎo)下的地方自主決策機制。

第二是公眾參與決策機制，未來的房地產(chǎn)稅和別的稅不一樣，需要公眾的廣泛參與。

第三是收入規(guī)?？刂茩C制，就是要控制好稅負規(guī)模，要防止這種稅收變成一個造幣機，就需要有一個約束機制。要使得稅收規(guī)模和支出掛鉤，以支定收，以合理的公共服務(wù)支出來約束稅收負擔。也就是說，納稅人討論稅收問題時，要聯(lián)系支出，收支一起討論。在認可合理支出的同時，認可適當?shù)亩愂肇摀?/p>

第四是稅基評估機制。房地產(chǎn)稅的稅基是房地產(chǎn)的評估價，按照什么程序選擇什么方法來進行評估，就是稅基評估機制要解決的問題。

第五是稅負的爭議解決機制。因為稅基評估有一些不合理因素在里面，必須有一個非常特殊的爭端解決機制配合起來。

當然，這些機制的建設(shè)不是一朝一夕的，但是可以各個地方“各顯神通”，可以創(chuàng)造出各具特色的具體的決策機制來。當然，國家對于房地產(chǎn)稅的立法特別強調(diào)這些重要的機制，要在中央統(tǒng)一立法中明確這五大機制，以保證各個地方的房地產(chǎn)稅制度在法律約束的軌道上運行。否則，如果沒有任何約束，任由地方自行決定房地產(chǎn)稅的制度要素，就容易出現(xiàn)大的問題。

二、改革思路

關(guān)于房地產(chǎn)稅制體系改革的思路，我認為：

第一，土地增值稅應(yīng)該可以考慮廢除。但是一下子廢除不了，因為它的收入規(guī)模不小，據(jù)說全國一年4000多億元，一下子廢掉是不行的。但是可以慢慢地廢除，需要有一個計劃，有一個時間表。另外，也要考慮逐步降低土地增值稅的途徑。可以設(shè)定若干年度(比如五年)，第一步，把現(xiàn)在的四級累進稅改成單一比例稅，稅率定在30%;第二步，逐年降低稅率，直至最終取消。

第二，取消房地產(chǎn)交易的印花稅，將其與契稅合并。從名稱上，不太能讓人明白什么叫做契稅，印花稅和契稅可以合并，建議改名為不動產(chǎn)購置稅，也就是所謂的房地產(chǎn)買家稅，與車輛購置稅類似。這個稅可以用來調(diào)控房價，而且可由各個地方根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況來調(diào)控房價。

第三，合并城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，改成土地閑置稅，目的是促進土地資源利用。

第四，逐步推進房地產(chǎn)稅改革，最終目標就是對居住房征收房地產(chǎn)稅。現(xiàn)在中國有房產(chǎn)稅，我們可以先走一步，首先取消按照租金征12%的規(guī)定，這一規(guī)定非常不合理。名義上是房產(chǎn)稅，實際上就是交易稅，因為租金收入是流量不是存量，按照租金收入就不是財產(chǎn)稅。房地產(chǎn)出租收入既要交增值稅，也要交12%房產(chǎn)稅，稅負疊加非常嚴重，應(yīng)該先把這部分稅收砍掉。然后，再把對工商業(yè)企業(yè)征收的房產(chǎn)稅由按照原價征收改為按評估價值征收，以便為未來房地產(chǎn)稅的開征積累經(jīng)驗。房地產(chǎn)稅改革要分步走，這部分可以先一步。

三、對未來房產(chǎn)稅改革的看法

未來的房地產(chǎn)稅肯定要由全國人大立法，一定要完成立法程序，問題是立的什么法，這一點需要想清楚。我不希望它變成一個在全國范圍統(tǒng)一征收的房地產(chǎn)稅，應(yīng)該是各個基層地方可以相當程度上自己選擇征或者不征的制度，也不希望變成省級政府管轄范圍內(nèi)全面開征的地方稅收。

每一個城市不一樣，要把這個房地產(chǎn)稅收的收入和要用的公共支出項目掛起鉤來。不需要統(tǒng)一規(guī)定掛鉤的公共支出項目，可以根據(jù)各個地方的不同情況有不同的選擇，甚至可以先跟某個單獨的公共支出項目掛鉤。

舉一個例子，某一個縣要搞房地產(chǎn)稅，一開始不要搞得太復(fù)雜，就是把現(xiàn)在縣里面的消防支出從一般公共預(yù)算中分離出來，看看一年花多少錢。因為消防服務(wù)比較簡單，一年有多少火災(zāi)可以測算，實際上發(fā)生多少火災(zāi)，動用了多少消防設(shè)施，有多少工作人員，一年的支出會算得很清楚。把這些錢分攤到縣里房產(chǎn)上，就可以確定稅率。這項支出應(yīng)該不會很多，稅率也不會高，稅負當然就不重。這樣的房地產(chǎn)稅，就會比較容易被大家接受。然后，隨著大家對這樣的征稅方法認可和接受后，就可以逐漸擴大公共服務(wù)支出項目的清單范圍，逐步推進。

當然，條件比較好的地方，也可以選擇范圍更大的項目、更多的公共服務(wù)支出項目，由房地產(chǎn)稅來籌集資金，各個地方可以根據(jù)自己的特點積累經(jīng)驗，可以互相參考和借鑒，要告訴老百姓房地產(chǎn)這種稅是跟具體的公共支出項目相對應(yīng)的。隨著這種公共支出項目的清單逐步擴大，慢慢就會演變成在一般意義上的地方房地產(chǎn)稅。加拿大就是這樣的，它們有的地方對公共支出項目拆分得很細，這樣房地產(chǎn)稅就有很多具體的公共用途。老百姓很清楚，你交給他們清單，收支透明，就容易被理解和接受。

如果全國范圍里統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅，1%的稅率就很厲害了。其實這樣不一定會有陣痛，關(guān)鍵是看是否由各地自行決定房地產(chǎn)稅的制度要素。每一個地方自己決定房地產(chǎn)稅制度，只要是大家同意而不是強加的，就能保證不會亂。即使某個地方有了問題，也容易糾正，可以重新再來，更不會造成全國范圍的問題!相反，如果在全國范圍內(nèi)開征一種無法驗證實施效果而且支出用途不明不白的房地產(chǎn)稅，一定會出現(xiàn)難以預(yù)料的風險。

房地產(chǎn)稅改革重在機制建設(shè)，不要一下子承擔很多目標，機制建設(shè)的結(jié)果，就是星星之火，逐漸燎原。

(作者為上海財經(jīng)大學教授)