江蘇省全面推廣行政行為自我糾正制度——從“等著法院判”到“自己主動(dòng)改”

記者 顧 敏

屋后一棵800多年的銀杏樹(shù)把自家房屋擠成了危房，多方反映無(wú)果后，南通的朱奶奶將鎮(zhèn)政府告上法院，要求其履行安置職責(zé)。得益于南通在全國(guó)首創(chuàng)的行政行為自我糾正機(jī)制，鎮(zhèn)政府在法院判決前就“主動(dòng)糾正”進(jìn)行補(bǔ)償安置，讓老人在1個(gè)月內(nèi)搬進(jìn)了新房。

在我省，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)變更、撤銷(xiāo)明顯違法的不當(dāng)行政行為正成為新常態(tài)。在南通率先探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2022年12月以來(lái)，省法院會(huì)同省委依法治省辦、省司法廳部署推動(dòng)行政行為自我糾正制度省域全覆蓋工作，截至目前，已有10個(gè)設(shè)區(qū)市出臺(tái)行政行為自我糾正的制度意見(jiàn)，推動(dòng)行政爭(zhēng)議進(jìn)入實(shí)質(zhì)解決“快車(chē)道”。

解鈴還須系鈴人

因?yàn)榇虺觥皵[放花木可以辟邪鎮(zhèn)宅”的廣告，宿遷一家園林綠化公司賣(mài)了1000多元花木，卻被縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局開(kāi)出40萬(wàn)元罰單。

“我們是個(gè)小網(wǎng)店，罰得這么高，真就沒(méi)法干了?！惫疽蕴幜P過(guò)重為由起訴縣市場(chǎng)監(jiān)管局，要求撤銷(xiāo)處罰決定。沒(méi)過(guò)多久，宿遷市宿城區(qū)人民法院又陸續(xù)受理了10多起案情相同、訴求一致的案件。原來(lái)，為了遏制電商平臺(tái)銷(xiāo)售假苗木高發(fā)勢(shì)頭，某縣開(kāi)展整治網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“假苗木”專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)從重從快處罰，個(gè)案罰款金額均不低于40萬(wàn)元。

承辦該案的宿城區(qū)法院法官丁立透露，彼時(shí)，尚有數(shù)十名被處罰人持觀望態(tài)度，根據(jù)裁判結(jié)果決定是否提起訴訟?！斑@批案件既涉及受處罰電商商戶(hù)及小微企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)，也關(guān)乎行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，一旦處理不好，判一個(gè)案件就會(huì)衍生出上百個(gè)案件，嚴(yán)重影響花木市場(chǎng)發(fā)展。”

法院研判認(rèn)為，在沒(méi)有充分審查違法行為的事實(shí)、性質(zhì)以及社會(huì)危害程度、危害后果的情況下，行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單給予相同處罰，系“一刀切”式的執(zhí)法且屬于“小過(guò)重罰”。通過(guò)溝通協(xié)調(diào)、敗訴預(yù)警、司法建議等方式，法院推動(dòng)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)自我糾正程序，撤銷(xiāo)原行政處罰決定，重新作出數(shù)額適當(dāng)?shù)奶幜P決定。最終，案件當(dāng)事人全部撤回起訴或復(fù)議申請(qǐng)，“觀望”案件也一并得到圓滿解決。

省法院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從以往司法實(shí)踐來(lái)看，一些行政機(jī)關(guān)出于種種顧慮，寧愿承擔(dān)敗訴后果，也不愿意主動(dòng)糾正違法行政行為，較為典型的就是違法強(qiáng)拆之后遲遲不作賠償決定，甚至對(duì)自己實(shí)施的強(qiáng)拆行為拒不承認(rèn)，以至于違法狀態(tài)長(zhǎng)期存續(xù)，讓行政相對(duì)人投入較大維權(quán)成本，使得人民群眾受損的合法權(quán)益得不到及時(shí)彌補(bǔ)，也有損法律權(quán)威和執(zhí)法公信力。

“構(gòu)建行政行為自我糾正制度，有利于發(fā)揮行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟在行政爭(zhēng)議解決方面的優(yōu)勢(shì)，以最便捷、高效的方式糾正違法行政行為，使其恢復(fù)到合法又合理的狀態(tài)，是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的‘最優(yōu)解’之一，也是促進(jìn)依法行政、推進(jìn)行政爭(zhēng)議訴源治理、克服以往行政爭(zhēng)議解決方式制度局限的創(chuàng)新實(shí)踐。”省法院審判委員會(huì)專(zhuān)職委員李玉柱說(shuō)。

制度運(yùn)行以來(lái)，全省法院實(shí)現(xiàn)了行政案件收案數(shù)穩(wěn)中有降、部分執(zhí)法領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)敗訴案件明顯下降的良好局面。因行政機(jī)關(guān)自行糾正不當(dāng)行為，原告申請(qǐng)撤訴的案件占比逐年攀升，一審行政案件協(xié)調(diào)化解率由2022年的22%升至去年的27%，今年一季度達(dá)到30%。在最早試點(diǎn)的南通，2021年7月以來(lái)，僅在行政訴訟環(huán)節(jié)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)案件就達(dá)386件，涉及行政登記、工傷認(rèn)定、行政協(xié)議、履行法定職責(zé)、行政處罰等多種行政行為;去年，南通兩級(jí)法院新收行政案件1538件，同比下降8.7%，行政機(jī)關(guān)敗訴率在2022年大幅下降的基礎(chǔ)上保持低位運(yùn)行。

“依法行政的應(yīng)有之義，不僅是合法性的義務(wù)，也包括在發(fā)現(xiàn)違法行政后主動(dòng)糾正違法行為的義務(wù)?！痹谔K州大學(xué)王健法學(xué)院教授王克穩(wěn)看來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)，理論、立法和實(shí)踐對(duì)前者關(guān)注多，對(duì)于主動(dòng)糾正違法行為關(guān)注較少?！跋噍^于司法裁判糾正，行政行為自我糾正是一種更為積極和有效的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，適用范圍和情形更廣泛，自我糾正的方式更多樣，也將行政訴訟裁判敗訴所可能導(dǎo)致的行政公信力受損降到最低?！?/p>

糾什么?如何糾?

社保中心更正社會(huì)保險(xiǎn)征繳人，戶(hù)籍地派出所更正戶(hù)口登記信息，鎮(zhèn)政府更正失地農(nóng)民保障受領(lǐng)人信息，人社局重新確認(rèn)養(yǎng)老待遇受領(lǐng)人資格……得益于多部門(mén)通力協(xié)作、主動(dòng)糾正行政行為，聞榮某與聞桂某“錯(cuò)位”30多年的身份終于“歸位”。

1988年，哥哥聞榮某冒用弟弟聞桂某的身份信息順利入職某市無(wú)線電專(zhuān)用設(shè)備廠，此后一直以弟弟的名字工作直至退休。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)是以弟弟的名字繳納，哥哥的退休金也一直由弟弟領(lǐng)取。兄弟二人發(fā)生矛盾后，哥哥向法院提起行政訴訟，要求某市社保中心確認(rèn)其城鎮(zhèn)職工身份，變更社保登記中的職工身份信息。

泰州醫(yī)藥高新區(qū)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，聞榮某工作期間表現(xiàn)良好，得到同事和領(lǐng)導(dǎo)一致認(rèn)可，雖然冒用弟弟身份信息參加工作存在一定過(guò)錯(cuò)，但社會(huì)危害程度較輕，不能因此剝奪其享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。考慮到身份信息登記錯(cuò)誤不應(yīng)歸責(zé)于人社部門(mén)，從實(shí)事求是、實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議的角度，法院分別聯(lián)系人社部門(mén)、公安機(jī)關(guān)及兄弟二人所在鎮(zhèn)街，詳細(xì)調(diào)查了解變更身份的程序，通過(guò)府院聯(lián)動(dòng)，向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議的方式督促自糾，徹底還原了兩兄弟的真實(shí)身份。

記者關(guān)注到，多地出臺(tái)行政行為自我糾正制度實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)哪些行政行為應(yīng)當(dāng)糾正、如何糾正劃出“硬杠杠”，并將自糾工作納入全市法治建設(shè)考核體系。比如，蘇州明確，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為存在違法或明顯不當(dāng)情形，且未受行政復(fù)議決定或司法裁判羈束、糾正不會(huì)對(duì)國(guó)家或社會(huì)公眾利益造成重大損害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行自我糾正。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕糾正的后果，泰州明確，原行政行為被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法依規(guī)作出相應(yīng)處理;拒不自糾導(dǎo)致行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院依法撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法，或者造成其他嚴(yán)重后果的等，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依規(guī)依紀(jì)依法處理。

省法院行政庭庭長(zhǎng)鄭琳琳告訴記者，從各地法院實(shí)踐來(lái)看，這項(xiàng)制度正得到越來(lái)越多行政機(jī)關(guān)的接受和認(rèn)可，“相較于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)‘硬碰硬’的糾紛解決模式，法院指出問(wèn)題后，行政機(jī)關(guān)可以在自己的‘工具箱’里選擇更優(yōu)解，有了更多自主權(quán)和解決問(wèn)題的空間?！?/p>

以常州為例，去年96件行政復(fù)議及訴訟糾紛由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行自我糾正，其中，法院審理的行政訴訟案件73件，占比近八成。此類(lèi)案件中，無(wú)論是庭審過(guò)程還是庭后協(xié)調(diào)，多數(shù)行政機(jī)關(guān)均愿意參與案件化解，比如，在王某訴武進(jìn)區(qū)某鎮(zhèn)政府不履行征收安置職責(zé)一案中，鎮(zhèn)政府當(dāng)庭承諾就王某的補(bǔ)償安置問(wèn)題積極協(xié)商，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給出方案。

隨著各地探索力度的加大，糾正范圍也在擴(kuò)大?！安辉倬窒抻诿黠@錯(cuò)誤的行政行為，還包括一些當(dāng)時(shí)可能是對(duì)的，但時(shí)過(guò)境遷需要調(diào)整的一些行政行為?！笔》ㄔ盒姓ジ蓖ラL(zhǎng)張松波關(guān)注到，諸如行政許可撤回、行政協(xié)議未履行等一批前任留下的“舊賬”，通過(guò)推動(dòng)“新官”進(jìn)行“自我糾正”，得到妥善解決。比如，泰州法院通過(guò)自糾建議函，推動(dòng)縣區(qū)“一把手”牽頭化解了長(zhǎng)達(dá)8年、涉案金額3000多萬(wàn)元的“骨頭案”。

為自我糾正解除“后顧之憂”

尋找行政爭(zhēng)議解決的“更優(yōu)解”之外，推廣行政行為自我糾正，我省有著更深層次的考量?！霸谕七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，將行政行為自我糾正作為一項(xiàng)重要的救濟(jì)方式加以制度化的設(shè)計(jì)，并推動(dòng)其成為與行政復(fù)議、行政訴訟并駕齊驅(qū)的三大救濟(jì)方式之一，可以為今后行政爭(zhēng)議法定救濟(jì)體系的豐富完善作出有益探索?！崩钣裰f(shuō)。

從多地探索實(shí)踐的情況來(lái)看，仍有一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決。比如，自我糾正更多是由司法或司法行政機(jī)關(guān)推動(dòng)，一些行政機(jī)關(guān)的“主動(dòng)性”仍有欠缺;出于對(duì)既有法律法規(guī)的機(jī)械性適用以及行政訴訟法改變?cè)姓袨槿詰?yīng)確認(rèn)違法的規(guī)定，部分行政機(jī)關(guān)不敢、不愿開(kāi)展自我糾正;一些事實(shí)行為、程序違法等，可能無(wú)法糾正，或即使糾正了，仍難以避免被訴風(fēng)險(xiǎn)，缺乏自我糾正的動(dòng)力。

“知錯(cuò)就改，說(shuō)易實(shí)難。”張松波分析，行政機(jī)關(guān)“愿判不愿糾”，一方面是存在可能勝訴的僥幸心理，敗訴了還可以上訴，繼續(xù)拖延;另一方面，即使敗訴，按照判決履行總歸不會(huì)出錯(cuò)，但如果要主動(dòng)糾正，會(huì)不會(huì)“引火燒身”被追責(zé)?糾正一個(gè)行政行為是否會(huì)牽出一系列問(wèn)題來(lái)?這些是一些行政機(jī)關(guān)顧慮較多的地方?！耙獜氐赘淖冮L(zhǎng)期以來(lái)形成的依賴(lài)思維和消極心態(tài)，需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。”

打消行政機(jī)關(guān)的顧慮、破除主動(dòng)糾正的障礙，正是下一步制度設(shè)計(jì)完善的“重點(diǎn)”。南通市人大常委會(huì)以地方立法的形式建立容錯(cuò)糾錯(cuò)等配套機(jī)制，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政自糾的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法減輕或者不予追究其相關(guān)責(zé)任。記者了解到，省法院正會(huì)同省委依法治省辦、省司法廳等相關(guān)部門(mén)構(gòu)建行政機(jī)關(guān)自我糾正后的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極配合開(kāi)展矛盾化解工作并及時(shí)糾錯(cuò)改正的，法院可以結(jié)合違法或不當(dāng)行政行為產(chǎn)生的原因，在不違反黨紀(jì)國(guó)法的前提下，建議相關(guān)部門(mén)免予追責(zé)或從輕減輕處理。

目前，極個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)行政行為自我糾正避重就輕、“假糾正”等現(xiàn)象，借此規(guī)避敗訴風(fēng)險(xiǎn)。比如，被征收人起訴稱(chēng)補(bǔ)償決定依據(jù)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，對(duì)補(bǔ)償數(shù)額不滿意，行政機(jī)關(guān)的“糾正”方式僅僅是以其他理由撤銷(xiāo)補(bǔ)償決定，但此后長(zhǎng)達(dá)數(shù)年也不作出新的補(bǔ)償決定，導(dǎo)致行政爭(zhēng)議遲遲不能解決。下一步，省法院將對(duì)行政機(jī)關(guān)的自我糾正行為加強(qiáng)司法監(jiān)督，通過(guò)發(fā)送司法建議等方式，促進(jìn)行政行為自我糾正更加規(guī)范、高效。