小縣城，大戰(zhàn)略

“把縣域作為重要突破口，強化縣城承載功能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點作用……”2月1日召開的省委農(nóng)村工作會議，強調(diào)了強化縣城承載功能對于促進高水平城鄉(xiāng)融合的意義。這與去年國家發(fā)布的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》和我省隨后發(fā)布的實施意見高度契合。

在中心城市、都市圈、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)起云涌的當(dāng)下，把縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)重要載體的導(dǎo)向意義讓人關(guān)注。正如國家《意見》中指出：縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

然而有別于國家《意見》基于全國縣城情況分類引導(dǎo)的“五分法”，我省在貫徹落實中以都市圈為“坐標(biāo)”把縣城劃分為四類，這個分類依據(jù)是什么?縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展均處全國“頭部方陣”的江蘇，在縣城成為重要載體后，(縣)城與(鄉(xiāng))鎮(zhèn)如何協(xié)調(diào)發(fā)展?此外，我省城鎮(zhèn)化南北差距較大，縣城在城鎮(zhèn)體系中功能也不盡相同，規(guī)劃建設(shè)中如何區(qū)別實施?

創(chuàng)造性實施，縣城分類發(fā)展以都市圈為“坐標(biāo)”

“分類引導(dǎo)是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。”省工程咨詢中心規(guī)劃業(yè)務(wù)部湯長新說，全國“五分法”是基于全國縣城面廣量大、縣城差異性極大進行的分類，江蘇“四分法”源于都市圈、城市群發(fā)達的省情，是對國家《意見》的“創(chuàng)造性落實”。

去年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，把縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五類。

貫徹國家《意見》，我省去年10月2日印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的實施意見》(下面簡稱“實施意見”)，將縣城與都市圈的空間關(guān)系，分為近郊衛(wèi)星縣城、毗鄰都市圈縣城和都市圈外圍重要節(jié)點縣城3類，考慮到涉農(nóng)市轄區(qū)一產(chǎn)占比、空間距離、發(fā)展模式等與縣市接近，也納入政策引導(dǎo)范圍。

眼下，我省許多縣市陸續(xù)出臺了自己的實施方案。湯長新分析，全國縣城面廣量大，地區(qū)差異極大，相比較而言，我省絕大部分縣城距離大城市不遠，制造業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)兼而有之，專業(yè)功能并不明顯突出，且根據(jù)兩次人口普查城鎮(zhèn)常住人口數(shù)據(jù)估計，我省無人口流失縣城，因此不應(yīng)該照搬國家分類辦法。

“把都市圈作為‘坐標(biāo)’分類引導(dǎo)縣城，是因為中心城市強、城市群發(fā)達是江蘇城鎮(zhèn)化的鮮明特征。”省發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃處負責(zé)人說，我省不僅擁有特大城市南京，I型大城市蘇州、無錫、常州，還建有南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，蘇錫常通還是上海大都市圈的組成部分。加快融入中心城市為龍頭的都市圈城市群，有利于更好提升縣城城鎮(zhèn)化水平，提高縣城綜合承載能力。

分類引導(dǎo)，是為了因地制宜、科學(xué)發(fā)展。對此，我省明確了縣城的功能定位，規(guī)劃了各自的發(fā)展戰(zhàn)略。

“近郊衛(wèi)星縣城”作為中心城市綜合功能拓展區(qū)，支持都市圈中心城市將其納入發(fā)展布局，實現(xiàn)組團式發(fā)展，蘇錫常都市圈的昆山、太倉、張家港、江陰、宜興等都屬于這一類型。像處于上海、蘇州間的昆山，不僅全面對接上海大都市圈，還要全面融入蘇州市域一體化：向東，昆山成為蘇州對接上海的“橋頭堡”，建設(shè)上海大都市圈科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)中心;向西，融入蘇州主城，在陽澄湖兩岸集聚昆山杜克大學(xué)、昆山工研院、清華科技園等載體，建設(shè)“陽澄湖兩岸科創(chuàng)教育中心”。

“毗鄰都市圈縣城”強化專業(yè)配套功能，培育產(chǎn)業(yè)配套、農(nóng)產(chǎn)品供給、文化旅游、健康養(yǎng)生、生態(tài)涵養(yǎng)等功能，協(xié)同提升都市圈綜合競爭力。南京、蘇錫常都市圈邊緣的溧陽、金壇、揚中、丹陽、靖江，上海大都市圈外圍的海門、海安、啟東，都屬于這一類型。像溧陽的生態(tài)旅游、金壇的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)于南京、蘇錫常都市圈，兩縣的動力電池及儲能成為常州新能源產(chǎn)業(yè)重要板塊，有力支撐了常州打造萬億級城市。

除了這兩類縣城的其他縣城，我省歸類于“都市圈外圍重要節(jié)點縣城”。這類縣城距中心城市較遠，受都市圈輻射帶動較弱，自身要擔(dān)負起強縣富民、輻射周邊、吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚的責(zé)任，要成為本地的“王者”，建設(shè)“綜合版”的中小城市。

涉農(nóng)市轄區(qū)處于中心城市邊緣，要推動市、區(qū)市政設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施一體規(guī)劃，與中心城區(qū)聯(lián)動發(fā)展，建成城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。

重新認識縣城：處于“城尾鄉(xiāng)頭”，是個“綜合中心”

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，喚起了人們對縣城在城鎮(zhèn)體系中地位和功能的重新認識。專家介紹，作為重要載體的縣城在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著三重功能：一是連接功能，縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”，一頭連接中心城市，一頭連接廣大鎮(zhèn)村;二是中心功能，作為一個綜合中心，縣城既是驅(qū)動縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極，又是縣域綜合服務(wù)中心和治理控制中心，是城鄉(xiāng)融合的“牛鼻子”;三是載體功能，推進就地就近城鎮(zhèn)化，吸引縣域農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚。雖然我省昆山、江陰、常熟等城市已經(jīng)成長為大中城市，但同時作為縣城，這三重功能是基本功能，不能偏廢。

“紅花雖好，猶需綠葉扶持，我省中心城市集聚效應(yīng)強，都市圈輻射帶動能力大，是建立在縣城實力強、(全國)百強縣域多的基礎(chǔ)上。”省政府研究室原副主任沈和說，在蘇南，眾多縣城環(huán)繞在中心城市周圍，構(gòu)成中心城市的支撐力量，如果說中心城市是“皇冠明珠”，縣城是底架支座;中心城市是核心節(jié)點，縣城是重要支點。

沈和說，江蘇經(jīng)濟基礎(chǔ)力量在縣域，破解協(xié)調(diào)發(fā)展的重大難題也要靠縣城。最新統(tǒng)計，江蘇有21個縣(市)經(jīng)濟總量邁上千億臺階，連續(xù)多年穩(wěn)居全國頭部方陣。全省40個縣市創(chuàng)造了超41%的地區(qū)生產(chǎn)總值，集聚了近45%的城鎮(zhèn)常住人口。然而由于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差別，當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)、共同富裕、“三農(nóng)”發(fā)展三大難題，重點難點都在縣域，破解之道要通過縣城這個載體和抓手。

“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，要作為長期戰(zhàn)略抓起來。”省發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃處負責(zé)人說，江蘇“實施意見”提出對縣城實施產(chǎn)業(yè)提升、穩(wěn)崗聚才、惠民便民、基礎(chǔ)強化、城鄉(xiāng)共富五大工程，核心是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、服務(wù)聯(lián)動機制。

壯大優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。“昆山探索的縣城城鎮(zhèn)化，是擁有萬億級產(chǎn)業(yè)體量的城鎮(zhèn)化，是承載330萬規(guī)劃人口的城鎮(zhèn)化，是兼具現(xiàn)代文明與江南文化特質(zhì)的城鎮(zhèn)化。”昆山市副市長周繼春說，人口流動“用腳投票”，哪里經(jīng)濟實力強、就業(yè)機會多，人就往哪里集聚。昆山位列全國“縣級大城市之首”，基礎(chǔ)動力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“江陰‘七普’常住人口近178萬，其中縣城人口近一半。”江陰市發(fā)改委副主任許瑞剛說，江陰擁有紡織服裝、石化新材料、金屬新材料三大千億級產(chǎn)業(yè)，2022年地區(qū)生產(chǎn)總值達4754億元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的新市民流入，是人口增長的主要貢獻力量。

毗鄰都市圈的溧陽沒有昆山、江陰那樣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但憑借生態(tài)、區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展起三大特色產(chǎn)業(yè)。“撤縣建市以來，我們通過綠色建安鍛造了‘十萬建安大軍’，后來發(fā)展全域旅游，讓近10萬人捧上了‘旅游飯碗’，如今發(fā)展先進制造，要打造‘12萬制造工匠’。”溧陽發(fā)改委副主任徐杰說，自2016年寧德時代落戶以來，溧陽已集聚動力電池全產(chǎn)業(yè)鏈項目60多個，總投資超900億元，2021年實現(xiàn)產(chǎn)值429億元，2022年增長到1005億元。在這些支柱產(chǎn)業(yè)帶動下，溧陽主城區(qū)集聚人口40多萬人，占全市51%。

作為都市圈外圍重要節(jié)點縣城的沭陽、興化，也依托縣域經(jīng)濟在縣城分別聚集起70多萬、40多萬的常住人口。興化發(fā)改委主任王勇介紹，興化是農(nóng)業(yè)大市，通過“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”發(fā)展起全國最大的綠色食品加工產(chǎn)業(yè)集群，年產(chǎn)值400多億元，吸引了8萬多人就業(yè)。

做強縣城，興業(yè)還要宜居，我省提出縣城要打造“靚麗宜居生活空間”，加強教育、醫(yī)療、商綜體在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)配套。昆山、江陰都建有2家三甲醫(yī)院?；诋a(chǎn)學(xué)研協(xié)作、吸納人才的現(xiàn)實需要，昆山、常熟、江陰、溧陽都辦了大學(xué)，像昆山杜克大學(xué)、常熟理工學(xué)院、南航溧陽校區(qū)等，江陰引進南理工江陰分校后，又建起江南大學(xué)江陰校區(qū)，形成江蘇特有的“縣辦大學(xué)群”現(xiàn)象。

縣城要分類引導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要差別化發(fā)展

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將承擔(dān)怎樣的功能和使命?作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)源地的江蘇，小城鎮(zhèn)總體實力強，同樣是江蘇城鎮(zhèn)化的一個鮮明特點。2022年9月有關(guān)部門發(fā)布的中國《2021年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合競爭力報告》中，江蘇有41個鎮(zhèn)上榜全國“百強鎮(zhèn)”，前十名來自江蘇的有6個。小城鎮(zhèn)如何呼應(yīng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對我省而言是一個“繞不開的話題”。

對此江蘇“實施意見”明確，“深化以經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革為重點的基層管理體制改革，進一步發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)重要節(jié)點功能”。

蘇州市住建局村鎮(zhèn)處處長馬吉介紹，蘇州48個建制鎮(zhèn)22個進入全國百強，鎮(zhèn)均人口8萬人。在蘇州城鄉(xiāng)“大棋盤”中，小城鎮(zhèn)集中了1/3的人口，實現(xiàn)了1/4的財政收入，貢獻了將近30%的經(jīng)濟產(chǎn)值——“對蘇州而言，‘小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略’不僅沒有過時，而且得到充分驗證。”

“昆山戶籍人口106萬，常住人口卻達209萬，其中主城區(qū)140多萬，將近60萬在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”昆山資源規(guī)劃局總工張鳳陽說，昆山推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，是城鄉(xiāng)一體布局的，縣城是“重要載體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“網(wǎng)格節(jié)點”，城、鎮(zhèn)之間建有高快路并將通過軌道交通緊密銜接，“眾星”一樣拱衛(wèi)縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)適度集聚人口，并不一股腦推動人口涌向已然是大城市的縣城。

江陰178萬常住人口中，有90多萬分布鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下。和昆山一樣，江陰也在全域統(tǒng)籌城鎮(zhèn)布局，按照“片區(qū)統(tǒng)籌、組團協(xié)同、區(qū)域一體、扁平高效”思路，推進主城區(qū)、臨港開發(fā)區(qū)、霞客灣科學(xué)城、澄東南特色產(chǎn)業(yè)區(qū)等“4+1”功能區(qū)融合城鎮(zhèn)發(fā)展，搭建“功能區(qū)+鎮(zhèn)街”管理構(gòu)架，以產(chǎn)業(yè)功能推動城鎮(zhèn)人口合理布局。

蘇南城鎮(zhèn)大批涌入的“新市民”，相當(dāng)比例是蘇中、蘇北輸出的。“江蘇無人口流失縣城，但流失縣域不少，主要在蘇中蘇北，好多青壯年赴蘇南就業(yè)安家了。”湯長新舉例說，泰州3個縣城中，只有靖江是人口流入縣。興化原有戶籍人口150多萬，縣城每年增加近萬人，如今已擁有40萬人口，還有40萬人去了蘇南，此消彼長，當(dāng)?shù)?0多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)均不到1萬人。

“蘇中蘇北的大多數(shù)縣域，城鎮(zhèn)化策略首要是發(fā)展縣城。”沈和認為，這些地區(qū)把縣城做強，并對空心化的鎮(zhèn)村布局調(diào)整，建設(shè)起發(fā)達的縣鄉(xiāng)公路和農(nóng)路，同樣可以就近就地吸納縣域人口轉(zhuǎn)移，服務(wù)廣大鎮(zhèn)村。當(dāng)前，蘇中蘇北許多縣還有20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難以有效積聚行政、發(fā)展資源;相比之下，蘇南多數(shù)縣只有10個左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以在更廣區(qū)域整合資源，做強城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的同時，還可以在美村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中大顯身手。

“就像縣城發(fā)展以都市圈為‘坐標(biāo)’分類引導(dǎo)一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也根據(jù)地區(qū)特點差別化發(fā)展。”省發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃處負責(zé)人說，在我省，三大都市圈建設(shè)、寧錫常接合片區(qū)城鄉(xiāng)融合試點、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化這些國家、省域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以及蘇南一些地區(qū)推行的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，是一體推進、彼此策應(yīng)的，共同服務(wù)于“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，共同推動江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。